唐小松：欧盟在国际体系中整体形象的树立及启示

欧盟开展公共外交的主要目的是树立欧盟在国际体系中有效的整体形象，维护和实现欧盟的利益。其公共外交活动主要圈定在全球议题或热点事件、文化、学术与教育交流以及对外援助三个方面，但是由于整体策略缺乏、双重标准、各成员国协调不足等整体性缺陷，导致整体形象受损。以欧盟为镜，中国的公共外交发展需要加强整体性：进行中长期战略决策研究和部署、多渠道开展公共外交活动、确立对公共外交活动实施影响的评估机制。

欧盟的公共外交作为欧盟对外政策的一个有机组成部分，在欧盟的发展进程中发挥着重要的作用。欧盟的公共外交具有单一国家公共外交的共同特性，同时，它也有特殊性，因为欧盟目前还不是一个真正意义上的国家。它要通过公共外交来展现其作为一个由不同国家组成的政治实体在为共同利益开展工作所做出的努力。公共外交被欧盟委员会理解为“信息与沟通”，即“传递欧盟信息”和“保障有效沟通”。它试图通过公共外交，使关于欧盟政策和理念的信息通过主动方式（游说团、展览会等）和被动方式（互联网、出版物等）最优化地传播给外国公众，并为其所理解和接受，以实现类似于“说服”的沟通效果。欧盟开展公共外交的主要目的就是要树立欧盟在国际体系中有效的整体形象，维护和实现欧盟的利益，宣扬欧盟“普世”的价值观和思想。

欧盟的公共外交目前主要由欧盟委员会负责开展和实施。委员会通过其组织机构把公共外交圈定在几个主要方面。

首先，欧盟会围绕全球议题或热点事件开展公共外交活动。典型事例是欧盟在“气候变化”这一主题上的公共外交运作。早在2008年12月，欧盟就其能源气候计划在成员国之间达成一致。为得到国际社会的普遍接受，欧盟通过发行出版物《气候变化和国际安全》，推出大量新闻报道和媒体评论，派官员在各种公众场合发表演讲以及举办展览等多种形式的活动进行沟通、游说和拉拢，在几乎所有重要会议或论坛开始前后和进行过程中，欧盟的负责人都会在面对媒体时强调应对“气候变化”的紧迫性问题。例如，当欧盟把中国确立为气候变化问题讨论的主要参与国后，欧盟驻华代表团就奔走于中国各主要省市，通过举办展览和举行研讨会的形式展开游说，使这一话题为更多的中国公众所了解，2009年9月17日在广东中山大学（大学城校区）、2009年11月30日在江苏南京图书馆开办气候变化图片展览。2009年哥本哈根气候变化大会成为全球关注焦点也在意料之中。欧盟涉猎的热点问题也日益广泛，不仅把目光聚焦在自身感兴趣的问题，而且关注一些第三国民众认为重要的问题如中东和平进程、伊朗核计划、食品安全等。

在文化交流方面，欧盟委员会主导的欧盟—地中海伙伴关系就是一个很好的例子，欧盟在该地区投入的发展援助已超过100亿美元，具体行动计划包括资助地中海南岸国家市民社会的发展, 资助其有线电视和卫星传媒及因特网等媒体的发展等，也组织了一系列活动来深化主题。在学术交流方面，欧盟一般会圈定话语塑造者，如民间社会组织、新闻工作者、商业领袖、社会名流以及学术人员等，通过会议、研讨会和访问的形式参与具体交流倡议活动，如欧盟委员会和欧洲议会的联合倡议“欧盟学者访问计划”，每年邀请大约160名政府官员、记者以及非政府组织和工会领导人用5至8天的时间访问欧盟，与欧盟官员举行会议。教育交流方面，欧盟推出了“促进欧盟与第三国高等教育领域的合作和流动方案”，即伊拉斯莫计划，预算为9.5亿欧元，旨在促进欧盟机构和官员与外国的学术机构和学者之间交流并建立伙伴关系；另一个教育旗舰品牌“让莫内计划”已覆盖60个国家，从1990年到2006年间帮助完成了约2850个欧盟一体化研究项目，包括112个优秀让莫内欧洲中心，720个让莫内教授职位和1936个欧盟固定课程。

另外，欧盟还通过提供对外援助展开公共外交活动。对外援助包括人道主义援助、财政援助、维和援助等多种形式，这也是最能体现欧盟公共外交“可见性”的形式，充分体现在欧盟委员会和欧洲援助合作处2008年4月联合发布的《欧盟对外行动之沟通和可见性手册》中。目前，欧盟在人道主义援助方面位居全球第一，在提供财政援助方面位居第五，仅次于美国、日本、德国和法国。欧盟及其成员国提供了国际官方发展援助（ODA）额的55%(每年约为300亿欧元)和无偿援助额的2/3以上。欧盟对外援助由成员国在非洲、加勒比海和太平洋地区的前殖民地扩展到全世界，其中2/3注入中东欧、前苏联国家、巴尔干半岛、中东、地中海、亚洲和拉丁美洲，其目的不仅用于发展，也用于帮助重建、体制建设、宏观经济计划和改善人权等。2009年，欧盟提供的援助就覆盖了受天灾影响的印度、西非、越南、老挝、印尼以及饱受“人祸”磨难的斯里兰卡、加沙地带、巴基斯坦、阿富汗、索马里等70多个国家和地区，惠及约1.15亿人口。根据欧盟“可见性”的要求，这些援助都有明显的“欧盟”印记，在援助的书面协议中都被要求写上“该工程/计划得到欧盟基金援助”，在援助实物的显眼位置都能明显看到欧盟字样或欧盟旗帜的标识。

欧盟的公共外交在提升外国公众对欧盟的认知，使其理解并接受欧盟的价值取向和思想理念，维护欧盟利益方面起着不可替代的作用，但也存在严重不足，其不足主要表现在以下几个方面。

首先，欧盟公共外交缺乏整体战略，协调性不强，且与政策的联系也不够紧密。欧盟的“信息和沟通”缺少全局规划，还没有建立共同信息和认同目标。欧盟确实建立了许多战略重点，各部门单位也有各自的信息战略，但是没有形成体系，欧盟也缺少平行机构来协调公共外交活动。比如委员会和理事会的资源和权限分配不均，理事会负责管辖欧盟安全和防务政策以及共同外交和安全政策，没有必要的资源实施有效公共外交；委员会有必要的资金，但是缺少权限来推动公共外交。另外，从总体上来看，公共外交在欧盟决策过程中也没有被优先考虑，不被重视，对于初步讨论的选择影响不大，这导致欧盟信息传递的效能不高。

其次，欧盟在公共外交塑造话语因素方面存在双重标准。比如，欧盟在国际上大力倡导保护妇女和儿童的权利、禁止非人道待遇，内部却又爆出虐待妇女和儿童、虐待囚犯等“黑狱”丑闻。同样是针对不尊重劳工基本社会权利的行为，欧盟对白俄罗斯、缅甸施加制裁，而由于经济上的考虑对阿尔及利亚和利比亚却睁只眼闭只眼。这给公众造成的印象是欧盟对别人的苛责，对自身的放任，欧盟的利益导向纯粹是以自我为中心。这种做法必然会遭到国际社会的抨击和反驳。

第三，欧盟的公共外交受到各成员国公共外交和对外行动的冲击。本来，27个成员国进行的活动使欧盟很容易成为一个在世界上活跃、有着坚强后盾的角色。可是，到目前为止，这种活动往往是竞争而非合作的。对于欧盟成员国来说，公共外交也是一种推进认知的战略工具，通常被用于推进各自的国家利益，因此它们必然不会轻易放弃这一工具，这就导致整个欧盟内部很难有合作的公共外交，难以形成合力，如在国际广播领域，各个国家的战略公共外交工具如英国广播公司（BBC），德国之声(Deutsche Welle) 和法国国际广播电台(Radio France International)都在世界上有相当影响力，但其彼此之间相互独立，没有战略合作；文化组织如歌德学院（GoetheInstitute）和英国文化协会（British Council）一直致力于改善它们各自国家与其他国家民众之间的关系，对欧盟的整体公共外交主动配合不够。这导致欧盟和各成员国的公共外交不仅在资源上浪费，而且在效果上相互拆台。并且，欧盟的大部分成员国都是北约组织成员，这必将对欧盟推行的公共外交效力产生抵消作用。比如英国、波兰等国都追随美国参与发动了阿富汗战争和伊拉克战争，并派兵驻扎上述两国的领土，虽然在战场上没有看到欧盟的旗帜，但是英国和波兰作为欧盟成员国和候选国的背景，使外界对欧盟的和平亲善的形象也因此打上了问号。

公共外交作为国家对外政策的一个有机组成部分，在全球信息时代发挥着日益重要的作用。中国作为一个新兴崛起的大国，要在激烈的国际竞争中求得生存和发展，就必须学习和借鉴世界各国发展的先进经验，做到扬长避短。在公共外交方面，欧盟的做法可作为一面镜子给我们做比照，并给我们带来一些启示。

首先，加强公共外交的中长期战略决策研究和部署。从战略研究方面讲，就是要研究自身和外国受众的条件，以及传播手段是否具备等情况，加强公共外交活动的针对性，以求达到事半功倍的效果。此外，公共外交要取得实效结果的周期相对传统外交要长很多，因此，应更加注重战略研究的长期性和持续性。从战略部署上讲，我们应该确定实施公共外交的主体机构，这样的机构最好是能协调政府各部门以及各驻外机构之间工作的委员会性质的机构。应该主动开展公共外交活动，像欧盟一样主动寻求影响外国政治话语的途径，通过抓住焦点话题，充分运用媒介塑造公众舆论，从而获得国际事务的话语主导权。

其次，重视多渠道开展公共外交活动。比如欧盟委员会在开展公共外交活动方面，既重视推动委员会下辖各个司局开展公共外交活动，也重视推动欧盟驻各个国家代表团开展公共外交活动。活动的领域涵盖了文化、教育、学术交流、对外援助等广泛领域，公共外交的形式也包括提供资金支持、提供人员服务、物资援助、人员交往、互联网和电视等媒体传播。我们在开展公共外交时，应该发挥自身优势，比如发挥人才优势、中国作为制造大国可以提供充分的自产优质物质优势，充分利用现代科技资源和传播手段来为公共外交服务。

最后，要注重对公共外交活动实施后的影响评估，最好是确立相应的评估机制，以检测公共外交是否达到预期的效果。传统外交通过政府间谈判或沟通能直接获得结果，公共外交则不然，公共外交本身不是目的，而是为预期的目的添加催化剂。因此，在公共外交实施过程中进行评估显得十分重要。比如在死刑问题上，欧盟三番五次地通过各种渠道释放声音给美、中等国，但是在大多数中国人看来，欧盟显然不太了解中国的国情，也忽视了中国近年来在死刑判决问题上一系列改进措施，这容易导致中国民众对欧盟的不满乃至敌视态度。当然，这应该不是欧盟希望看到的。可见欧盟在传递出“保障人权”这样的声音后缺乏对外国受众反馈的审视和评估。

唐小松：本刊学术编辑，广东外语外贸大学法学院外交学系教授、国际安全与战略研究中心主任。长期从事公共外交研究。